ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის ეკონომიკისა და ბიზნესის ფაკულტეტის რეფერირებადი და რეცენზირებადი საერთაშორისო სამეცნიერო-ანალიტიკური ჟურნალი
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის ოცდაათწლიანი ისტორიის მანძილზე გამოკვეთილი ტენდენციები და საბიუჯეტო პროცესის სრულყოფის ზოგიერთი მიმართულება
doi.org/10.52340/eab.2024.16.02.05
ნაშრომის მიზანია ეროვნული ვალუტით შედგენილი საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის, თითქმის ოცდაათწლიანი (1996-2024 წწ.) ისტორიის მანძილზე დაფიქსირებული მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრების მოძიება, სისტემატიზება და შესწავლა-ანალიზის საფუძველზე გამოვლენილი პრობლემების დაძლევის რეკომენდაციების შემუშავება.
იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ საქართველოს დამოუკიდებლობის აღდგენიდან დღემდე მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრების დინამიკური (დროითი) მწკრივის სახით ფორმირების და მათი ფაქტობრივი შესრულების მაჩვენებლებთან შედარების შესახებ ინფორმაცია პრაქტიკულად არ იძებნება, აღნიშნული კვლევა უდავოდ აქტუალურ მიმართულებად უნდა იქნეს მიჩნეული.
მიზნის მიღწევისათვის ნაშრომში სისტემატიზებულია სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს 1996-2024 წლების კანონების მნიშვნელოვანი პარამეტრები, როგორც ამ კანონების მიღების დღისათვის დაგეგმილი, ასევე საბიუჯეტო წლის ბოლოსათვის დაფიქსირებული მათი ფაქტობრივი (გარდა 2024 წლისა) ოდენობის სახით.
აღნიშნული მონაცემების დინამიკის დადგენისა და ურთიერთშედარების შედეგად გამოვლენილი უარყოფითი ტენდენციების დაძლევისათვის, საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტების მიდგომებზე დაყრდობით, შემუშავებულია რეკომენდაციები, მათ შორის „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსით“ ქვეყნის განვითარების ძირითად გეგმად მიჩნეული - „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებები“-ს დოკუმენტის ტექსტში, საქართველოს ეკონომიკისთვის მეტად მნიშვნელოვანი, სახელმწიფო (საშინაო და საგარეო) ვალის ოდენობისა და ამ ვალის მომსახურების ხარჯების მარეგულირებელი ზღვრული ინდიკატორების გამოყენების შესახებ.
საკვანძო სიტყვები: სახელმწიფო ბიუჯეტი, პარამეტრების დინამიკა, მ შ პ-ის დინამიკა, სახელმწიფო ვალი, რეგულირება, ზღვრული ინდიკატორები.
შესავალი
საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 39-ე მუხლის მე-8 ნაწილის შესაბამისად ქვეყნის პარალამენტი ვალდებულია, არაუგვიანეს ყოველი წლის დეკემბრის მესამე პარასკევისა, მომდევნო წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის მიღება უზრუნველყოს. აღნიშნული დებულება და ისტორიული რეალობა, ქვეყნის პარლამენტის მიერ მიმდინარე წლის დეკემბერის ბოლოსათვის, დამოუკიდებელი საქართველოს საბიუჯეტო ისტორიისათვის საიუბილეო, რიგით 30-ე სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონის მიღებას განაპირობებს.
თანამედროვე მსოფლიოს პოლიტიკურ-ეკონომიკური პროცესები - მიმდინარეობის თავისებურებების გათვალისწინებით, ოცდაათი წელი საკმაოდ მნიშვნელოვან ისტორიულ ეტაპს წარმოადგენს. აღნიშნული განსაკუთრებულ დატვირთვას იძენს საქართველოს უახლეს ისტორიაში.
საქმე ისაა, რომ პოლიტიკური დამოუკიდებლობის აღდგენის (1989 წლის 9 აპრილი) შემდეგ, საქართველოს ეკონომიკას საბჭოთა იმპერიის სანედლეულო დანამატის პირობებში ფუნქციონირების და მართვის ცენტრალიზებულ-საგეგმო პირობებიდან, სახელმწიფოებრივი დამოუკიდებლობის და საბაზრო ურთიერთობების თვისებრივად ახალ გარემოსთან ადაპტირების უმძიმესი პრობლემების დაძლევა უხდებოდა.
აქედან გამომდინარე განვლილი პერიოდში საქართველოს ეკონომიკურ ცხოვრებაში, განსაკუთრებით მის საფინანსო-საბიუჯეტო სფეროში განვითარებული პროცესების სიღრმისეული შესწავლა და გამოვლენილი არასასურველი ეკონომიკური ტენდენციების დაძლევის რეკომენდაციების შემუშავება, მეტად აქტუალურ საკითხად უნდა იქნეს მიჩნეული.
დამოუკიდებელი საქართველოს საბიუჯეტო სფეროს
ფორმირება-ფუნქციონირების თავისებურებები
დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდგომ საქართველოს საბიუჯეტო სფეროს მართვა-რეგულირების მნიშვნელოვან სირთულეებსა და დაშვებულ შეცდომებზე, თუნდაც აღნიშნული სფეროს მარეგულირებელი საკანონმდებლო ბაზის ფორმირების ხასიათი, კერძოდ 1993 წლიდან დღემდე, ქვეყანაში საბიუჯეტო პროცესების მარეგულირებელი ოთხი კანონის მიღება და ამ კანონებში 118-ი საკანონმდებლო აქტით (ყოველწლიურად საშუალოდ თითქმის ოთხჯერ (118/31=3,9) შეტანილი შესწორება-დამატებების სიმრავლე მიგვანიშნებს (იხ. ცხრილი 1).
საქართველოს საბიუჯეტო სფეროს მარეგულირებელი საკანონმდებლო ბაზის ფორმირების თავისებურებები
ქვეყნის ეკონომიკის მართვის სირთულეებით განპირობებული, საბიუჯეტო სფეროს მარეგულირებელი საკანონმდებლო ბაზის ხშირი ცვალებადობისა და რიგი სხვა (ობიექტური თუ სუბიექტური) ფაქტორის ზემოქმედების შედეგად უნდა მივიჩნიოთ, ეროვნული ვალუტით შედგენილი საქართველოს რიგით პირველი წლიური ბიუჯეტის კანონის („საქართველოს 1996 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს 1996 წლის 9 თებერვლის კანონი) მიღებიდან დღემდე (საქართველოს 2024 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებნ საქართველოს 2023 წლის 15 დეკემბრის კანონი), მოქმედ საკანონმდებლო აქტებში გამოკვეთილი არასასურველი ტენდენციები.
განვლილი ისტორიული პერიოდის მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრების დინამიკის განხილვა-ანალიზის დაწყებამდე, აღნიშვნას საჭიროებს ის გარემოება, რომ საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პირველი წლების კანონების სტრუქტურა (არქიტექტონიკა) მნიშვნელოვნად განსხვავდებოდა შემდგომი წლებისა და სადღეისოდ მოქმედი სტრუქტურისაგან. აქედან გამომდინარე, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონებში, რიგი მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრების ასახვა საკანონმდებლო ბაზის სრულყოფა-განვითარების პარალელურად, ეტაპობრივად ხორციელდებოდა.
ამდენად, აღნიშნული შეუძლებლს ხდის ეროვნული ვალუტით შედგენილი საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პირველი წლიური კანონის მიღებიდან დღემდე (1996-2024 წწ), ისეთი საბიუჯეტო პარამეტრების დინამიკის დადგენა-ურთიერთშედარებას როგორიცაა: საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლები, სახელმწიფო საშინაო და საგარეო ვალის ოდენობა და სახელმწიფო ბიუჯეტის ვალდებულებების (მათ შორის საშინაო და საგარეო) ზრდის ან კლების ტენდენციები (იხ. ცხრილი 2).
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონების მიღების დღისათვის ამ კანონებში დაფიქსირებული მნიშვნელოვანი პარამეტრების დინამიკა (მლნ ლარი)
1«საქართველოს 1996 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ» საქართველოს 1996 წლის 8 თებერვლის კანონში ცალსახად არ ფიქსირდება სახელმწიფო (მათ შორის საშინაო და საგარეო) ვალის ზღვრული მოცულობა. ცხრილით წარმოდგენილი მონაცემები აღებულია აღნიშნული კანონის მე-6 მუხლში არსებულ ფორმულირებაზე, («განისაზღვროს საქართველოს მთავრობის მიერ საქართველოს 1996 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის დასაფარავად მსოფლიო ბანკიდან მიღებული სესხის გამოყენების ზღვრული ოდენობა 116 607 ათასი ლარის ოდენობით».) დაყრდნობით.
ზემოაღნიშნულის პარალელურად, 1996 წლიდანდღემდე, ქვეყნის მ შ პ -ის ერთი მეთოდოლოგიით გაანგარიშების პრობლემამ, კერძოდ იმ ფაქტის არსებობამ, რომ „საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ 2019 წელს ამოქმედებულმა ეროვნულ ანგარიშთა 2008 წლის (SNA 2008) მეთოდოლოგიამ და მასზე დაყრდნობით ქვეყნის მ შ პ -ისოდენობის მხოლოდ 2010 წლის ჩათვლით გადაანგარიშებამ, შეუძლებელი გახადა ძველი (SNA 1993) სისტემით გაანგარიშებული 1996-2009 წლების მონაცემების, ახალი მეთოდოლოგიით გაანგარიშებულ, 2010 წლისა და შემდგომი პერიოდის მონაცემებთან შედარება“ („ჭელიძე დ., 2023), შექმნა სიტუაცია, რომლის არსებობა პრაქტიკულად გამორიცხავს მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრების, საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პირველი წლიური კანონის მიღებიდან დღემდე, ერთიანი (1996-2024 წლების) დროითი მწკრივის სახით ფორმირებას. აქედან გამომდინარე, ქვეყნის მნიშვნელოვანი ეკონომიკური პარამეტრების განხილვა-ანალიზი, ცხრილი 2-ით წარმოდგენილი, სამი ისტორიული პერიოდის მიხედვით შედგენილი დინამიკური (დროითი) მწკრივის სახით არის შესაძლებელი.
ცხრილი 2-ით წარმოდგენილი 1996-2024 წლებისმნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრებისა და ქვეყნის მშპ-ის დინამიკის ურთიერთშედარების შეუძლებლობით განპირობებულ - სრულფასოვანი ანალიზისათვის შეზღუდულ პირობებში, განსახილველი პერიოდის დადებით ტენდენციად უნდა მივიჩნიოთ ქვეყნის საბიუჯეტო შემოსავლების (3 634 პროცენტული პუნქტით) ზრდის მაჩვენებლის, ამავე პერიოდის საბიუჯეტო ხარჯების, (2 337,0 პროცენტული პუნქტით) ზრდის მაჩვენებლზე მნიშვნელოვანი გადამეტების, ანტიინფლაციური დატვირთვის მატარებელი ფაქტის არსებობა.
თუმცა, თუ მხედველობაში მივიღებთ ამავე პერიოდში, ეროვნული ვალუტით შედგენილი საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის ყოველწლიურ კანონებში დაფიქსირებული ყველა მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრის ზრდის მაჩვენებლზე, განსაკუთრებით მაღალი ტემპით (28 772,0 პროცენტული პუნქტით) საქართველოს სახელმწიფო ვალის ზრდის ფაქტის არსებობას და იმ გარემოებას, რომ სახელმწიფო ვალის ზრდის აღნიშნული მაჩვენებელი, 7,92 და 12,31 ჯერ აღემატება ამავე პერიოდის საბიუჯეტო შემოსავლებისა და ხარჯების ზრდის მაჩვენებლებს, შექმნილი სიტუაციის პოზიტიური შეფასება, ჩვენი აზრით, სცილდება ობიექტურობის პრინციპებს.
არასასურველ რეალობას არსებითად ვერ ცვლის, 1997 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონში პირველად დაფიქსირებული-პსახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლებინ-ს მაჩვენებლის, 2024 წლის ჩათვლით პერიოდში (4 457,7 პროცენტული პუნქტით) ზრდის მაღალი მაჩვენებელის და ამ პარამეტრის ამავე პერიოდის საბიუჯეტო ხარჯების (2 057,9 პროცენტული ერთეულით) ზრდის მაჩვენებელზე მნიშვნელოვნი გადამეტების ფაქტი.
საქმე ისაა, რომ ცხრილში (2) წარმოდგენილი 1997-2024 წლების ზემოაღნიშნული დადებითი ტენდენციის პარალელურად ასევე იკვეთება, „სახელმწიფო საგარეო ვალი“-ს (23 080,4 პროცენტული პუნქტით) ზრდისა და საანგარიშო პერიოდის ყველა სხვა საბიუჯეტო პარამეტრის ზრდის მაჩვენებელზე მნიშვნელოვნი გადამეტების არასასურველი რეალობა. აღნიშნული გარემოება 1997-2024 წლებში საქართველოს უმთავრესი ფინანსური დოკუმენტების მიღების დღისათვის დაფიქსირებული პარამეტრების დინამიკის დადებით შეფასებას (1996-2024 წლების ანალოგიურად), შეუძლებელს ხდის.
იმ ფაქტის გათვალისწინებით, რომ 2010 წლიდან საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონებში ასახვას დაექვემდებარა ქვეყნის საფინანსო ცხოვრების შეფასებისათვის ისეთი მნიშვნელოვანი პარამეტრები როგორიცაა: სახელმწიფო ბიუჯეტის მთლიანი ვალდებულებებისა და ამ ვალდებულებების როგორც საშინაო ისე საგარეო კომპონენტების ზრდის ან კლების მაჩვენებლები, მეტად საყურადღებოდ უნდა მივიჩნიოთ ცხრილი 2-ის მესამე, (2010-2024 წწ) დროითი მწკრივის მიხედვით გამოკვეთილი ტენდენციები.
როგორც ცხრილში დაფიქსირებული მონაცემები ცხადყოფს, 2010-2024 წლებში საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მნიშვნელოვან პარამეტრებს შორის ყველაზე მაღლი ტემპით (1 400 პროცენტული პუნქტით) „საშინაო ვალდებულებების ზრდის“, ანუ ქვეყნის შიგნით აღებული ვალების საგეგმო პარამეტრის ზრდა ხასიათდება.
აღნიშნული მოვლენის უარყოფით დატვირთვას მნიშვნელოვნად აღრმავებს ამავე პერიოდში გამოკვეთილი საგარეო ვალდებულების კლების, ანუ ქვეყნის ხელისუფლების მიერ ადრე აღებული საგარეო ვალების მომსახურებისათვის (ვალ(ებ)ის ძირითადი ნაწილისა და მათზე დარიცხული პროცენტის-სარგებლის გადახდისათვის) განკუთვნილი საბიუჯეტო ასიგნებების მეტად მაღალი (919,6 პროცენტული პუნქტით) ტემპით ზრდის საშიში ტენდენცია.
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონების მიღების დღისათვის, ამ კანონებში დაფიქირებული საგეგმო პარამეტრების ცხრილი 2-ით წარმოდგენილი დინამიკის პარალელურად, ქვეყნის საბიუჯეტო სფეროში მიმდინარე პროცესების სრულფასოვანი ანალიზისათვის, ჩვენი აზრით მეტად საყურადღებოა აღნიშნული საგეგმო პარამეტრების, საბიუჯეტო წლის ბოლოსათვის მათი ფაქტობრივი შესრულების მაჩვენებლებთან, აგრეთვე: ანგარიშთა ეროვნული სისტემის 2008 წლის მეთოდოლოგიით (SNA-2008)გაანგარიშებულ ქვეყნის მშპ-ის; სამომხმარებლო ფასების ინდექსისა და ექსპორტის ფაქტობრივი სიდიდეების დინამიკასთან შედარება (იხ. ცხრილი 3).
ცხრილში წარმოდგენილ მონაცემებს შორის უდავოდ დადებით შეფასებას იმსახურებს 2010-2023 წლებში საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების, განსაკუთრებით საგადასახადო შემოსავლების ფაქტობრივი სიდიდეების (245,2 და 270,1 პროცენტული პუნქტით) ზრდის და ამავე პერიოდის საბიუჯეტო ხარჯების (209,7 პროცენტული პუნქტით) ზრდის მაჩვენებელზე მნიშვნელოვანი გადამეტების ფაქტის არსებობა.
ერთი შეხედვით, ასევე დადებითად შეფასებას მოითხოვს ამავე პერიოდში ქვეყნის მშპ-ის (267,9 პროცენტული პუნქტით) ზრდის მაჩვენებელი. თუმცა, თუ მხედველობაში მივიღებთ საანალიზო პერიოდში სამომხმარებლო ფასების ზრდის (ინფლაციის) მაღალ ტემპს, მშპ-ს ზრდის არსებული პარამეტრი ძნელია განსაკუთრებულად პოზიტიური შეფასების საგნად იქნეს მიჩნეული.
ზემოაღნიშნულის პარალელურად, საანალიზო პერიოდში (2010-2023 წწ) ასევე იკვეთება ისეთი არასასურველი ტენდენციები როგორიცაა: სახელმწიფო ვალის ზღვრული ოდენობის (269,2 პროცენტული პუნქტით, მათ შორის საშინაო - 368,8%, ხოლო საგარეო - 243,3%) ზრდის მეტად არასასურველი ფაქტების არსებობა.
სიტუაციას მნიშვნელოვნად ამძიმებს ამავე პერიოდში გამოკვეთილი, სახელმწიფო ბიუჯეტის საგარეო ვალდებულების კლების, ანუ ადრე აღებული საგარეო ვალების მომსახურებისათვის განკუთვნილი საბიუჯეტო ასიგნებების (754,6 პროცენტული პუნქტით) ზრდის ფაქტი და საანალიზო პერიოდის ყველა სხვა საბიუჯეტო პარამეტრის ზრდის მაჩვენებლებზე მნიშვნელოვნად მაღალი პარამეტრის სახით არსებობა.
სახელმწიფო (განსაკუთრებით - საგარეო) ვალის გადახდის მაჩვენებლის ზრდის მაღალი ტემპი, ერთი შეხედვით, ალოგიკურია უარყოფით მოვლენად იქნეს მიჩნეული. თუმცა, თუ მხედველობაში მივიღებთ ამავე პერიოდში სახელმწიფო ბიუჯეტის საშინაო ვალდებულებების, ანუ ქვეყნის შიგნით აღებული ვალების (749,0 პროცენტული პუნქტით) ზრდის გამოკვეთილად მაღალი მაჩვენებელის არსებობას, ზემოაღნიშნული შეხედულება კარგავს არგუმენტაციას.
საქართველოს მ შ პ-ისა და სახელმწიფო ბიუჯეტის ძირითადი პარამეტრების ფაქტობრივი შესრულების დინამიკა (მლნ ლარი)
ცხრილი 3.
საქმე ისაა, რომ ცხრილი 3-ით წარმოდგენილი, ამავე პერიოდის, სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლებისა და საგადასახადო შემოსავლების ზრდის მაჩვენებელი პრაქტიკულად გამორიცხავს მათზე დაყრდნობით საგარეო ვალების გადახდის, ცხრილში დაფიქსირებული პარამეტრის მიღწევის შესაძლებლობას. ხოლო ამავე პერიოდში გამოკვეთილი საშინაო ვალის ზრდის მაღალი მაჩვენებელი, საგარეო ვალების მომსახურების პროცესის მნიშვნელოვანი ნაწილის საშინაო ვალის ზრდის ხარჯზე უზრუნვეყოფის არასასურველი პრაქტიკას ცხადყოფს.
ყოველივე ზემოაღნიშნულის პარალელურად, თუ მხედველობაში მივიღებთ იმ გარემოებას, რომ საშინაო ვალების ზრდის პროცესი ძირითადად სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდების საბანკო სექტორისათვის მიყიდვის ხარჯზე ხორციელდება და აქედან გამომდინარე, საბანკო სექტორის ფინანსური პოტენციალის მნიშვნელოვანი ნაწილის სამეწარმეო სფეროს დაკრედიტების სანაცვლოდ, ქვეყანაში უცხოურ ვალუტაზე მოთხოვნის ზრდის მატარებელ (რადგან საგარეო ვალების მომსახურება უცხოური ვალუტით ხორციელდება) ფაქტორად ტრანსფორმირდება, შექმნილი სიტუაციის სიმძიმე, ჩვენი აზრით განსაკუთრებულ ახსნას არ საჭიროებს.
ზემოაღნიშნულის პარალელურად, როგორც აღვნიშნეთ, ასევე საყურადღებოა მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრების ფაქტობრივი შესრულების (ცხრილი#3-ით წარმოდგენილი) მაჩვენებლების, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესაბამისი წლების კანონების მიღების დღისათვის ამ კანონებში დაფიქსირებულ, (ცხრილ#2-ით წარმოდგენილ) საგეგმო პარამეტრებთან შედარება.
აღნიშნული შედარების შედეგად 2010-2023 წლების მიხედვით გამოვლენილ პოზიტიურ ტენდენციებად უნდა მივიჩნიოთ:
• სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების ფაქტობრივი სიდიდეების ზრდის მაჩვენებლის, ამავე პერიოდის ბიუჯეტის შემოსავლების საგეგმო ოდენობის ზრდის მაჩვენებელზე (5,6 პროცენტული პუნქტით) გადამეტების ფაქტის არსებობა;
• სახელმწიფო საშინაო ვალის ზღვრული ოდენობის ფაქტობრივი ზრდის, მისი საგეგმო პარამეტრის ზრდის მაჩვენებელზე (12,9 პროცენტული პუნქტით) ნაკლები ოდენობით, ანუ დაგეგმილზე ნაკლები საშინაო ვალის აღების დადებითი ტენდენციის არსებობა;
• სახელმწიფო ბიუჯეტის ვალდებულების ზრდის, მათ შორის საშინაო და საგარეო ვალდებულებების ზრდის (საბიუჯეტო წლის განმავლობაში აღებული ვალ(ებ)ის) ფაქტობრივი მაჩვენებლების ზრდის, მათი საგეგმო პარამეტრების ზრდის მაჩვენებელებზე (შესაბამისად 37,7; 551,0 და 27,3 პროცენტული პუნქტით) ნაკლები ოდენობებით, ანუ აღნიშნული კატეგორიის ვალების დაგეგმილზე ნაკლები ოდენობით აღების ასევე პოზიტიური ტენდენციის არსებობა;
• სახელმწიფო ბიუჯეტის ვალდებულების კლების, მათ შორის საშინაო ვალდებულების კლების, ანუ ადრე აღებული ვალების და ამ ვალების საშინაო ნაწილის გადახდის ფაქტობრივი მაჩვენებლების ზრდის, მათი დაგეგმილი სიდიდეების ზრდის მაჩვენებლებზე, (26,9 და 21,0 პროცენტული პუნქტით) გადამეტების, ანუ ვალებს დაგეგმილზე მეტი ოდენობით გადახდის ფაქტის არსებობა;
როგორც ვხედავთ, 2010-2023 წლების საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტების კანონების მიღების დღისათვის, ამ კანონებში დაფიქსირებული თორმეტი მნიშვნელოვანი საბიუჯეტო პარამეტრის ფაქტობრივი ოდენობების, მათ საგეგმო სიდიდეებთან შედარების გზით გამოვლენილი ზემოაღნიშნული პოზიტიური პროცესების პარალელურად საანალიზო პერიოდში ასევე იკვეთება უარყოფითი დატვირთვის მატარებელი ტენდენციები:
• სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების ფაქტობრივი ზრდის მაჩვენებლების, მათი საგეგმო ოდენობების ზრდის მაჩვენებელზე (1,7 პროცენტული პუნქტით) ნაკლები სიდიდის სახით არსებობა;
• სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯების ფაქტობრივი ზრდის მაჩვენებლის, მისი ზრდის გეგმურ ოდენობაზე (11,4 პროცენტული პუნქტით) გადამეტების, ანუ დაგეგმილზე მეტი საბიუჯეტო ხარჯების გაწევის (ინფლაციური დატვირთვის მატარებელი) ფაქტებისარსებობა;
• სახელმწიფო ვალის ზღვრული ოდენობების ფაქტობრივი მაჩვენებლების ზრდის, მისი საგეგმო ოდენობების ზრდის მაჩვენებელზე, (10,9 პროცენტული პუნქტით) გადამეტების ფაქტის არსებობა;
• სახელმწიფო ბიუჯეტის საგარეო ვალის ფაქტობრივი მაჩვენებლების ზრდის, მისი საგეგმო ოდენობების ზრდის მაჩვენებლებზე, (15,5 პროცენტული პუნქტით) გადამეტების ფაქტების არსებობა;
• სახელმწიფო ბიუჯეტის საგარეო ვალდებულების კლების (ადრე აღებული საგარეო ვალების გადახდის) ფაქტობრივი მაჩვენებლის ზრდის, მისი საგეგმო პარამეტრის ზრდის მაჩვენებელზე, (13,6 პროცენტული პუნქტით)ნაკლები სიდიდის სახით, (ანუ საგარეო ვალების გადახდის ფაქტობრივი მაჩვენებლის, დაგეგმილზე ნაკლები ოდენობით) არსებობა;
ზემოაღნიშნული უარყოფითი ტენდენციების, განსაკუთრებით სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების, (უშუალოდ ქვეყნის ეკონომიკის მიერ შექმნილი ფინანსური სახსრების) საგეგმო მაჩვენებლების შეუსრულებლობის პირობებში, საბიუჯეტო ხარჯების დაგეგმილზე დიდი ოდენობით გაწევის მძიმე ინფლაციური დატვირთვის მიუხედევად, ჩვენი აზრით განსაკუთრებულ ყურადღებას სახელმწიფო ვალის (მათ შორის მისი საგარეო ნაწილის) და სახელმწიფო საგარეო ვალის გადახდის მაჩვენებლების დინამიკა იმსახურებს.
საქართველოს სახელმწიფო (საგარეო, საშინაო) ვალთან დაკავშირებული საკითხების შესწავლა-ანალიზის და ამ ვალების ზრდის პროცესის მარეგულირებელი ბერკეტების გააქტიურება-სრულყოფის აქტუალურობას მნიშვნელოვნად ზრდის „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის ტექსტში 2018 წლის დეკემბერს შეტანილი ცვლილებებით(2) და საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ 2019-2024 წლების კანონების მე-13 მუხლის შენიშვნის სახით დაფიქსირებული დებულებებით(3) განპირობებული სირთულეები.
ზემოაღნიშნულის პარალელურად, საქართველოს სახელმწიფო ვალის, განსაკუთრებით მისი საგარეო ნაწილის განსაზღვრისა და მომსახურების პროცესის რეგულირება-კონტროლის მექანიზმების სრულყოფის აუცილებლობაზე მიგვანიშნებს ავტორიტეტული საერთაშორისო ორგანიზაციების გაზრდილი ყურადღება სახელმწიფო (განსაკუთრებით საგარეო) ვალთან დაკავშირებული საკითხებისადმი.
კერძოდ, საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მიერ მომზადებული „საგარეო ვალის სტატისტიკა: სახემძღვანელო შემდგენლებისა და მომხმარებლებისათვის“ (External debt statistics: guide for compilers and users 2014) სახელწოდების დოკუმენტით, ქვეყნის საგარეო ვალის მდგარადობის უზრუველსაყოფად შემდეგი მაჩვენებლების (კოეფიციენტების) გამოყენებაა რეკომენდებული:
- საგარო ვალის შეფარდება ქვეყნის მშპ-თან, ექსპორტსა და სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლებთან;
- აგრეთვე, საგარეო ვალის მომსახურებისათვის განკუთვნილი თანხების შეფარდება ექსპორტსა და სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლებთან.
საგარეოვალის ოდენობისა და მომსახურების რეგულირების პროცესის ზემოაღნიშნული კრიტერიუმებით წარმართვის მნიშვნელობას განსაკუთრებულ დატვირთვას სძენს საერთაშორისო სავალუტო ფონდისა და მსოფლიო ბანკის ერთობლივი ძალისხმევით გამოცემული - „დაბალი (მცირე) შემოსავლების ქვეყნების ვალის მდგრადობის საფუძვლები“-ს (IMF-WORLD BANK DEBT SUSTAINABILITY
(2) 2018 წლის 14 დეკემბერს „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში შეტანილი შესწორებების შედეგად: - „...ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის „გ“ ქვეპუნქტის ფრაზა: -„სახელმწიფო ვალის შეფარდება მთლიან შიდა პროდუქტთან“ იცვლება ფრაზით : -‘მთავრობის ვალის შფარდება მთლიან შიდა პროდუქტთან. ხოლო ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის ახალი რედაქციით „მთავრობის ვალის ოდენობაში, ასახვას აღარ ექვემდებარება საქართველოს ეროვნული ბანკის ვალდებულებები.
(3) 2019-2024 წლების საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონების მე-13 მუხლის შენიშვნის სახით უკვე ექვსი წელია ფიქსირდება სახელმწიფო ვალის ოდენობის ფიქტობრივი შემცირების განმაპირობებელი ფრაზა: - „ვალის მოცულობა არ მოიცავს „საქართველოს სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლით გათვალისწინებულ ვალდებულებებს, ვინაიდან ამ მუხლით გათვალისწინებული ვალდებულებების მოცულობა დაუზუსტებელია.“
FRAMEWORK FOR LOW-ICOME COUNTRIES 2005) სახელწოდების დოკუმენტით გათვალისწინებული მიდგომები.
კერძოდ, 2005 წელს გამოქვეყნებული და პერიოდულ განახლებას დაქვემდებარებული აღნიშნული დოკუმენტის ტექსტით საგარეო ვალის ოდენობა-მომსახურეობასთან დაკავშირებული რისკის გათვალისწინებით, მცირე შემოსავლების ქვეყნების სამი მაღალი, საშუალო და დაბალი პოტენციალის ჯგუფებად დაყოფაა რეკომენდებული. რისთვისაც დოკუმენტი ითვალისწინებს ზღვრული კრიტერიუმებ-ინდიკატორების გამოყენებას (იხ. ცხრილი 4).
საგარეო ვალის დატვირთვის განმსაზღვრელი ზღვრული პარამეტრები*
თუ მხედველობაში მივიღებთ იმ გარემოებას, რომ ამავე დოკუმენტით საქართველო არ მიეკუთვნება დაბალი (მცირე) შემოსავლების ქვეყნების კატეგორიას, ცხრილი 4-ით წარმოდგენილი ინდიკატორები ჩვენთვის მხოლოდ საინფორმაციო დატვირთვის მატარებელ პარამეტრებად უნდა იქნენ მიჩნეული. თუმცა, საერთაშორისო სავალუტო ფონდისა და მსოფლიო ბანკის მიერ, სახელმწიფო ვალის რეგულირების პროცესის კონკრეტული ინდიკატორების გამოყენებით რეგულირების რეკომენდაციები მათი გამოყენების მიზანშეწონილებაზე მიგვანიშნებს.
ყოველივე ზემოაღნიშნულისა და საქართველოს სადღეისო რეალობის გათვალისწინებით, საქართველოს სახელმწიფო ვალის მართვა-რეგულირების პროცესის სრულყოფისათვის, მეტად საყურადღებოდ მიგვაჩნია “საერთაშორისო ვალის სტატისტიკა“-ის (International Debt Statistics world bank group 2020-2022) სახელწოდებით, მსოფლიო ბანკის ყოველწლიურ გამოცემაში არსებული მიდგომების განხილვა-გაანალიზება.
საქმე ისაა, რომ აღნიშნული დოკუმენტი სახელმწიფო ვალის საგარეო ნაწილის ოდენობისა და მისი მომსახურებისათვის გაწეული ხარჯების პერმანენტული შეფასება-რეგულირების აუცილებლობის პარალელურად, აღნიშნული პროცესის წარმართვას, საერთაშორისო სავალუტო ფონდის ზემოგანხილული მიდგომის ანალოგიურად, ზღვრული ინდიკატორების გამოყენებით გვთავაზობს.
უაღრესად საყურადღებოა ის გარემოება, რომ აღნიშნული დოკუმენტის ბოლო სამი: 2020, 2021 და 2022 წლების გამოცემებში, მცირე და საშუალო შემოსავლების ქვეყნების შესახებ გამოქვეყნებულ მონაცემებს შორის, საქართველოს საგარეო ვალის: ერთობლივ ეროვნულ შემოსავალთან (Gross National Incomes-GNI) და ექსპორტთან, აგრეთვე - საგარეო ვალის მომსახურებისათვის განკუთვნილი თანხების ექსპორტთან თანაფარდობის ამსახველი ინფორმაციაა წარმოდგენილი (იხ. ცხრილი 5).
საგარეო ვალის ტვირთის სიმძიმის განმსაზღვრელი კრიტერიუმების დინამიკა
** საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონების თანმდევი დოკუმენტაციის პაკეტში შემავალი „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორები“ (საბაზო სცენარი)-ს სახელწოდების დოკუმენტში დაფიქსირებული პარემეტრები.
*** გაანგარიშებულია „საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ» საქართველოს 2010-2020 წლების კანონების მიღების დღისათვის ამ კანონებში დაფიქსირებული მონაცემებსა და საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მონაცემებზე დაყრდნობით.
მსოფლიო ბანკის გამოცემაში, საქართველოს შესახებ პერსონალური გვერდის არსებობის ცალსახად პოზიტიური შეფასების მიუხედავად, უაღრესად საყურადღებოა ის გარემოება, რომ აღნიშნულ გამოცემებში დაფიქსირებული, საქართველოს საგარეო ვალის ოდენობისა და ამ ვალის მომსახურებისათვის განკუთვნილი თანხების ექსპორტთან თანაფარდობის (ცხრილში 5* აღნიშნული) მაჩვენებლები მნიშვნელოვნად განსხვავდება საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონების თანმდევი დოკუმენტაციის პაკეტში შემავალი ანალოგიური პარემეტრებისგან, რაც დაფიქსირებულია დოკუმენტში „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორები“ (ცხრილი 5**).
ზემოაღნიშნული გამოცემით წარმოდგენილი პარამეტრები ასევე განსხვავდება საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურისა და ფინანსთა სამინისტროს მონაცემებზე დაყრდნობით გააგნარიშებული პარამეტრებისაგან, რაც აღნიშნულია ცხრილში 5***.
ცხრილში (5) წარმოდგენილ მაჩვენებლებს-ინდიკატორებს შორის არსებული სხვაობის გამომწვევი (გარდა საგარეო ვალის მთლიან ეროვნული შემოსავლთან თანაფარდობის მაჩვენებლისა) მიზეზების შესწავლა, ჩვენი აზრით, კვლევის სამომავლო-დამოუკიდებელ მიმართულებას წარმოადგენს.
მიუხედავად ამისა, ქვეყნის საგარეო ვალის სიმძიმის ამსახველი, საერთაშორისოდ აღიარებული ზღვრული პარამეტრების საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონების თანდართული მასალების, კერძოდ „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორები“-ს სახელწოდების დოკუმენტ(ებ)ის ტექტ(ებ)ში არსებობა უდავო პოზიტიურ, თუმცა, მნიშვნელოვან კორექტირებას დაქვემდებარებულ მოვლენად უნდა იქნეს მიჩნეული.
საქმე ისაა, რომ „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორები“-ს დოკუმენტ(ებ)ის ტექსტში არსებული ისეთი მნიშვნელოვანი მაჩვენებლები-ინდიკატორები: მთავრობის ვალი პროცენტულად მშპ-სთან; საგარეო ვალი პროცენტულად მშპ-სთან; საგარეო ვალი პროცენტულად ექსპორტთან; საგარეო ვალის მომსახურება პროცენტულად ექსპორტთან; საგარეო ვალი პროცენტულად ბიუჯეტის შემოსავლებთან; საშინაო ვალი პროცენტულად მშპ-სთან; მთავრობის ვალი პროცენტულად ბიუჯეტის შემოსავლებთან და საგარეო ვალის მომსახურება პროცენტულად ბიუჯეტის შემოსავლებთან, საბიუჯეტო პროცესზე ზემოქმედების თვალსაზრისით, ჩვენი აზრით, ბევრად ეფექტიანად უნდა იქნეს გამოყენებულნი.
აღნიშნულს განაპირობებს ის ფაქტი, რომ „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის“ 38-ე მუხლის მე-8 ნაწილით, საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის თანდართული მასალები, ინფორმაცული ხასიათის დოკუმენტებადაა მიჩნეული. აქედან გამომდინარე, „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების“ ტექსტში დაფიქსირებული ზემოაღნიშნული ინდიკატორები მხოლოდ ინფორმაციული დატვირთვის მატარებელ პარამეტრებად გვევლინება და მათი გავლენა ქვეყანაში მიმდინარე საბიუჯეტო, მათ შორის - სახელმწიფო (განსაკუთრებით საგარეო) ვალის ფორმირება-მომსახურების პროცესებზე არასაკმარისად ეფექტურია.
დასკვნა
ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, საქართველოს სახელმწიფო (განსაკუთრებით საგარეო) ვალის ოდენობის და ამ ვალის მომსახურების პროცესის რეგულირების ეფექტიანობის ამაღლებისათვის, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია:
- საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტების თანდართული მასალ(ებ)ის სახით შემავალი „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორები“-ს დოკუმენტის ტექსტში არსებული ზემოაღნიშნული ზღვრული ინდიკატორები გადატანილი იქნეს, „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“-ს 34-ე მუხლის პირველი ნაწილით, ქვეყნის განვითარების ძირითად გეგმად მიჩნეულ: - „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებები“-ს დოკუმენტში. კერძოდ, „ძირითადი საბიუჯეტო და მაკროეკონომიკური პარამეტრები“-ს სახელწოდების II თავის ტექსტში მოცემულ „ძირითადი მაკროეკონომიკური ინდიკატორების“ ცხრილში, სახელმწიფო ვალის მდგრადობის ზღვრული ინდიკატორების სახით;
- სახელმწიფო ვალის მდგრადობის ზღვრული ინდიკატორების სახით დაფიქსირებული პარამეტრების ქვეყნის საბიუჯეტო პროცესის მიმდინარეობაზე ზემოქმედების ხარისხის ამაღლების მიზნით, საბიუჯეტო წლის ბოლოსათვის, მათი ფაქტობრივი მდგომარეობის შესახებ ინფორმაციამ ასახვა ჰპოვოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშებში. რისთვისაც „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“-ს 59-ე მუხლის პირველი ნაწილით, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშით გათვალისწინებული ინფორმაციის განმსაზღვრელი „ლ“ ქვეპუნქტის ტექსტი ჩამოყალიბდეს შემდეგი რედაქციით:
- "ლ) ინფორმაციას „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით განსაზღვრული ფისკალური წესების ზღვრული მოცულობებისა და ამ კოდექსის 34-ე მუხლის პირველი ნაწილით გათვალისწინებული სახელმწიფო ვალის მდგრადობის ზღვრული ინდიკატორების შესრულების შესახებ“;
- საქართველოს სახელმწიფო ვალის, განსაკუთრებით მისი საგარეო ნაწილის ოდენობის განსაზღვრასთან დაკავშირებული სირთულეების დაძლევისათვის, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრომ, ეროვნულმა ბანკმა და სტატისტიკის ეროვნულმა სამსახურმა მუშაობა დაიწყონ საქართველოს სახელმწიფო (საშინაო, საგარეო) ვალის ოდენობის, ევროკავშირის სადამფუძნებლო-მაასტრიხტის 1992 წლის ხელშეკრულებისა და სადღეისოდ მოქმედი მეთოდოლოგიური მიდგომების ანალოგიურად გაანგარიშების წესზე;
საქართველოს საბიუჯეტო სფეროს ოცდაათწლიანი ისტორიის მანძილზე ქვეყანაში გამოკვეთილი მაკროეკონომიკური ტენდენციების სრულფასოვანი ანალიზისათვის, საქართველოს სტატისტიკის ეროვნულმა სამსახურმა მაქსიმალურად მოკლე დროში უზრუნველყოს ქვეყნის მშპ-ის ოდენობის, 1996 წლიდან (ეროვნულ ვალუტით შედგენილი პირველი წლიური ბიუჯეტის კანონის მიღებიდან) 2009 წლის ჩათვლით პერიოდის მიხედვით, ეროვნულ ანგარიშთა 2008 წლის (SNA2008) სისტემით გადაანგარიშება;
- საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონების, აგრეთვე, ამ კანონებში შეტანილი მრავალრიცხოვანი შესწორებისა და მათი შესრულების ანგარიშების კომპლექსური შესწავლა-ანალიზის საფუძველზე, არსებული პრობლემების გამოვლენისა და მათი დაძლევის რეკომენდაციების შემუშავების მიზნით, შოთა რუსთაველის საქართველოს ეროვნულმა სამეცნიერო ფონდმა უზრუნველყოს დამოუკიდებელი საქართველოს საბიუჯეტო სფეროს ოცდაათწლიანი (1996-2025 წწ.) ისტორიის კომპლექსური კვლევის დაფინანსება. კვლევის შედეგად მომზადებული დასკვნებისა და აღნიშნული სფეროს მკვლევართა ფართო სპექტრის მონაწილეობით ორგანიზებულ იქნეს საქართველოს საბიუჯეტო სფეროს ოცდაათწლიანი ისტორიისადმი მიძღვნილი სამეცნიერო-პრაქტიკული კონფერენცია.
ლიტერატურა:
• საქართველოსსაკანონმდებლომაცნე, https://matsne.gov.ge/
• ჭელიძე დ. (2023). “საქართველოსმნიშვნელოვანიმაკროეკონომიკური (მათ შორის საბიუჯეტო) პარამეტრების დინამიკა, არსებული პრობლემები და მათი დაძლევის ზოგიერთი მიმართულება“. თსუ პ. გუგუშვილის ეკონომიკის ინსტიტუტის საერთაშორისო სამეცნიერო კონფერენცია „ეკონომიკა - XXI საუკუნე“.
• External debt statistics : guide for compilers and users /Inter-Agency Task Forse on Finance Statistics, - Washington, D.C. : International Monetary Fund, 2014 Page 165-171 https://tffs.org/pdf/edsg/ft2014.pdf
• The IMF and the World Bank introduced the Debt Sustainability Framework for such countries in April 2005 and have made changes to it periodically https://www.imf.org/en/About
• International Debt Statistics 2020-2022 world bank group p. 83
• https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/2d6b3d72-a763-5db8-bd8b-209a6a7fb384/content
• საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო, საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონები
• https://www.mof.ge/saxelmwifo_biujeti_wlebis_mixedvit
• საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური https://www.geostat.ge/
• საქართველოს ეროვნული ბანკი https://analytics.nbg.gov.ge/views/CPI_DataTable_GEO/CPI_
• „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“ საქართველოს კანონი 2009 წლის 18 დეკემბერი
References:
• Sakartvelos sakanonmdeblo matsne . [Legislative Gazette of Georgia]. In Georgian https://matsne.gov.ge/
• Chelidze D. (2023). „sakartvelosmnishvnelovanimakroekonomik’uri (mat shorissabiujeto) parametrebisdinamika, arsebuliproblemebi da matidadzleviszogiertimimartuleba“. [The Dynamics of Important Macroeconomic (Including Budgetary) Parameters of Georgia, Existing Problems and some Ways to Overcome them". International Scientific Conferenc of P.Gugushvili Institute of economics “Economy – XXI Century”. October 7, p. 403.] in Georgian
• External Debt Statistics: Guide for Compilers and Users / Inter-Agency Task Force on Finance Statistics, - Washington, D.C. : International Monetary Fund, 2014 Page 165-171 https://tffs.org/pdf/edsg/ft2014.pdf
• The IMF and the World Bank Introduced the Debt Sustainability Framework for such Countries in April 2005 and Have Made Changes to it Periodically. https://www.imf.org/en/About
• International Debt Statistics 2020-2022 world bank group p. 83
• https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/2d6b3d72-a763-5db8-bd8b-209a6a7fb384/content
• Ministry of Finance of Georgia Laws on the Budget https://www.mof.ge/saxelmwifo_biujeti_wlebis_mixedvit 7.
• National Statistical Service of Georgia https://www.geostat.ge/
• National Bank of Georgia https://analytics.nbg.gov.ge/views/CPI_DataTable_GEO/CPI_
• "Budget Code of Georgia" Law of Georgia of December 18, 2009
Keywords: State budget; Dynamics of parameters; Dynamics of GDP; State debt; Regulation; Marginal indicators.
JEL Codes: H60, H61, H63, H64